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【智库动态】朱恒鹏 等:从国家治理能力现代化视角看社保统筹层

发布日期:2022-07-29 00:42:21 来源:NBA买球正规网站 作者:nba买球的正规网站

  原标题:【智库动态】朱恒鹏 等:从国家治理能力现代化视角看社保统筹层次提高

  朱恒鹏,中国社会科学院经济研究所副所长、研究员。中国社会科学院大学经济学院副院长、教授、博士生导师。中国社会科学院公共政策研究中心主任。

  摘要:改革开放以来,经过不断探索,我国建立了以社会保险为主体、覆盖城乡的社会保障体系。受多种因素制约,定位为全国统筹或省级统筹的社会保险制度最终以县级统筹落地,这使得社会保险不能最大程度上发挥其作用。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进,社会保险统筹层次得以逐步提高。截至2020年,70%的地级市实现了医疗保险市级统筹,企业职工基本养老保险实现了省级统筹。2018年实行的企业职工养老保险基金中央调剂制度更是一种制度创新,在保留了地方扩面和控费积极性的同时实现了地区间互助共济,且互助共济力度逐年稳步提高。国家治理体系和治理能力现代化是社会保险统筹层次提高的基础,社会保险统筹层次的提高亦是国家治理体系和治理能力现代化的核心要素。

  关键词:国家治理体系现代化 社会保障制度建立 统筹层次提高 中央调剂制度

  “十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,其中社会保障发挥了重要作用。我国目前已经建成世界上规模最大的社会保障体系,基本医疗保险覆盖超过13亿人,基本养老保险覆盖近10亿人,城镇棚户区住房改造开工超过2300万套①。巨大成就背后是我国为完善社会保障体系所付出的努力。

  参考郑秉文(2010)②和鲁全(2018)③的划分原则,根据社会保障体系改革和发展的特征,本文将我国现代社会保障制度的建立过程分为三个阶段,分别是地方自发探索阶段(1978-1992)、中央部门指导下地方试点阶段(1992-1998)和顶层设计下的现代社会保障制度全面建成阶段(1998-2012)。然而,初步建成的社会保障制度还存在着诸多问题,如社会保障体系的城乡分割和地区分割等。虽然社会保险体系在建立之初定位为国家统筹或省级统筹,但最初均以县级统筹落地,较低的统筹层次既无法最大程度发挥社会保险作用,又无法满足建立全国统一的劳动力市场的需要。提高医疗保险和养老保险统筹层次,是减少不平等、实现共同富裕的关键。因此,2012年之后,就成为中国社保保障体系发展的第四个阶段,即城乡融合并逐步提高统筹层次阶段。

  十八大以来,伴随着国家治理体系和治理能力现代化的进程,养老保险和医疗保险的统筹层次不断提高。在中央和各地的不断努力之下,截至2020年底,全国70%的地级市已经实现了医疗保险的市级统筹,城镇企业职工养老保险所有省(直辖市、自治区)均实现了省级统筹。2018年开始的企业职工养老保险中央调剂制度更是一种制度创新,在保持地方扩面和控费激励条件下,实现了地区间互助共济。中央调剂制度是走向全国统筹的一个过渡,是目前约束条件下的最优制度安排,同时它蕴含着动态调整机制,为最终实现全国统筹埋下了伏笔。总体说来,提高统筹层次体现着国家治理能力提高和社会保障制度完善之间的关系:现代社会保障制度的建立和完善,既以国家治理体系的逐步完善和治理能力的逐步提高为基础,同时其自身亦是国家治理体系和治理能力现代化的核心要素。

  基于以上分析,本文主要分为五个部分:第一部分是对我国现代社会保障制度建立过程的简要回顾,重点回顾社会保险体系的建立过程,第二部分和第三部分分别总结医疗保险和养老保险统筹层次提高的过程和成就,第四部分探讨企业职工基本养老保险中央调剂制度,并简述其取得的成就。最后一部分对全文进行总结。

  改革开放初期,首要任务是恢复被文革破坏的社会保障制度。在城镇,《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978〕104号)恢复了城镇的劳动保险制度;在农村,五保制度得以恢复。此时,社会保险依然是“单位保险”,体现出“单位福利”的特点④⑤。

  随着改革的推进,传统社保制度越来越不适应新形势,如劳动保险覆盖范围较小、企业负担较重,公费医疗难以有效控费,五保制度和合作医疗制度丧失经济基础等。在此背景下,各地相继开始自发改革探索。此阶段的成就包括,企业职工养老保险扩展到集体企业和合同制工人、三方负担的雏形开始出现,公费医疗采取社会统筹和少量自付的方式控制医疗费用的上涨,各地对农村医疗制度和养老保险进行自发探索等。

  值得一提的是,这一阶段,治理主体多元格局开始显现,企业等市场主体开始与政府互相协作,比较典型的有中国人民保险公司开始管理经办集体企业的养老保险业务⑥,北京市东城区蔬菜公司的大病医疗费用社会统筹试点工作⑦,顺德市立商业保险企业负责医疗保险的统一管理、保险和理赔制度制定等⑧。商业保险公司参与医疗保险的经办工作,顺德的成功经验为我国社会保障制度的进一步改革提供了可以参考的本土化案例。

  1992年开始,我国社会保障制度的探索转入中央部门指导下的地方试点阶段。在城镇,这一阶段主要体现为劳动人事部门领导下养老保险和医疗保险试点的积极推进;在农村,这一阶段主要体现为农村社会养老保险试点。

  1995年,国务院印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发〔1995〕6号),各地广泛开展职工养老保险的试点工作,在两种社会统筹与个人账户相结合的实施办法中进行选择与完善。1994年,国务院印发《关于江苏省镇江市、江西省九江市职工医疗保障制度改革试点方案的批复》(国函〔1994〕116号),在镇江和九江开展医疗保险的试点工作,史称“两江试点”。1996年,职工医疗保险的试点范围扩大,每个省选择两个城市进行试点。

  1992年,民政部印发《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(民办发〔1992〕2号),个人缴纳、集体补助和国家扶持相结合,这就是后来决策部门和学界俗称的“老农保”。在国家大力推动下,各地纷纷开展老农保的试点,形成了一定的规模:截至1995年,1400个县5000万人参与老农保的试点工作⑨。然而,受东南亚金融危机等原因的影响,全国大部分地区的参保和给付出现了问题⑩。1999年,国务院叫停老农保⑪。老农保失败的根本原因在于农民收入水平偏低导致的参保能力和意愿较弱、以及县乡两级政府当时在农村地区的治理水平较弱。

  各地试点为中央政府的顶层决策提供了较为充足的经验,1998年以来,我国进入顶层设计下的现代社会保障制度建成阶段。

  城镇社会保障制度的建立是在各地试点上的全面铺开。1997年,国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号),企业职工基本养老保险制度正式建立;1998年,国务院印发《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发〔1998〕44号),企业职工基本医疗保险制度正式建立。企业职工基本养老保险和医疗保险都由职工个人和企业两方分担,采取社会统筹加个人账户制度。同时,两者都以县级统筹方式落地,城镇企业职工养老保险直到2020年才基本实现省级统筹,医疗保险至今尚未全面做实市级统筹。

  与城镇不同,农村的社会保障制度表现为中央顶层设计下直接建立的过程。2003年,国务院转发《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》(国办发〔2003〕3号),要求从2003年开始试行新农合制度;2007年,新农合在全国铺开。2006年,农村社会养老保险⑫开始在部分省份试行;2009年,试点范围扩大到全国10%的县;2012年,新农保在全国铺开。新农合和新农保一起构成了农村地区的社会保险体系。2007年和2011年,城镇居民基本医疗保险和养老保险制度分别建立,城镇非从业居民的医疗和养老问题得到保障。至此,覆盖城乡的社会保险体系基本建成。

  正如党的十八届三中全会决定指出的,“财政是国家治理的基础和重要支柱”。这一阶段之所以能够迅速建成农村社会保障体系,关键是财政的大力支持与基层治理能力的显著提高,后者究其根本亦来自于财政的强力支持;当然,农村社会保障体系能够迅速建成并稳步发展,究其根本来自于改革开放成功释放了经济活力,使得这一阶段国家财政实力高速增长。2003年后,改革开放效应凸显,经济高速增长带来财政收支高速增长,国家对县域财政的支持力度更是高速增长。2004-2019年,县域财政支出复合增长率高达18.53%,占全国总财政支出的比例从23.78%上升至36.3%⑬,这体现出财政对县乡的支持力度不断扩大。除了财政支持的直接作用之外,财政的强力补贴显著提高了基层的治理能力,基层组织的社保费征收能力提高,这是财政对农村社保改革带来的间接影响。国家对县域财政的支持力度不断增长,加上由于财力增加带来的县乡两级治理能力的提高,新农合和新农保迅速建立起来并逐步走向稳固。

  医疗保险制度建立之初,存在比较严重的地区分割和城乡分割。一方面,城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度绝大多数以县级统筹为主,统筹层次偏低。较低的统筹层次对社会保险的公平性、统一性和使用效率带来了不利影响。首先,在较低的统筹层次下,各地的社保费率和待遇标准存在较大的差异,难以充分发挥社会保障作用,即通过社会共济来达到预防贫困、减少不平等和增进社会包容的目的⑭;其次,随着人口流动性的不断增强,统筹层次较低的社会保险制度很难为流动人口提供保障,阻碍了全国统一劳动力市场的建立,也阻碍了中国的城市化进程;另外,较低的统筹层次不利于控制和化解风险,对社保基金的使用效率也带来了负面影响。另一方面,城乡分割的医疗保险体系固化了地区分割的局面。医疗保险体系的城乡分割不仅体现在待遇和政策上,还体现在管理体制上。城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险由人力资源和社会保障部门主管,新型农村合作医疗制度由卫生部门主管,不同部门之间管理理念存在较大差异,分割的管理格局又型塑了部门间权力利益格局差异,这些差异则又一定程度上固化了地区分割和城乡分割的局面。

  在此背景下,我国开始了提高医疗保险统筹层次的探索。2009年,在《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011)》(国发〔2009〕12号)中,国务院对医疗保险的统筹层次提出明确的要求,“建立基本医疗保险基金风险调剂金制度。提高基金统筹层次,2011年城镇职工医保、城镇居民医保基本实现市(地)级统筹”。2012年,国务院印发《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》(国发〔2012〕11号),对医疗保险的统筹层次提出了更高的要求,“增强基本医保基金共济和抗风险能力,实现市级统筹,逐步建立省级风险调剂金制度,积极推进省级统筹”。不过,各地的实际进度明显滞后于政策要求,迄今为止,基本医疗保险的市级统筹工作尚未全面做实⑮。

  实际上,直到2019年,我国才完成城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的整合工作,阻碍医疗保险统筹层次提高的一个体制性障碍得以消除。当然,医疗保险统筹层次提高还受到其他因素的严重制约,财政体制是其中的重要因素之一。其一,本世纪初以来,我国很多地区试行财政省直管县制度,地级市财权仅限于市辖区范围内,以财政支持为主导的新型农村合作医疗制度和城镇居民基本养老保险制度在筹资上由中央和地方分担,其中中央和省的财政补贴一般直接划拨到县,地方补贴往往也由县级财政负担,实现医疗保险地市级统收统支存在制度障碍;其二,即使在财政非省直管县地区,城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的筹资由各级政府分担,且往往主要由县级财政负担,统筹层次提高到地级市后,医保基金由地级市统一管理,但医保基金的征收、补贴和经办责任还是需要由区县一级政府来承担,财权与事权的分离使得市级统筹面临较大的障碍,统筹之后对医疗保险基金的控费也存在较大问题。此外,市级统筹对不同区县的影响也是不同的:不同区县基于自身财力提供的补贴水平不同,因此在保障待遇上存在差异,若采取“就高”的统筹方法,会对财政较弱的县区和市级财政造成不小的压力,若采取“就低”的统筹方法,现有的待遇水平无法得到保证,此前待遇较高地区的居民就会反对。另外,推行市级统筹还面临着“穷帮富”的问题:虽然筹资水平和待遇统一了,但不同区县在城乡居民可支配收入方面存在着差异,收入较低的区县对医疗服务的使用更多地局限在县域范围内,医疗费用较低,使用的医保资金也相对较少,经济较发达地区居民就医趋高现象更为普遍,花费的医疗费用和医保资金较多。在这些因素的制约下,提高医疗保险的统筹层次面临着很大的障碍。

  基于以上现实约束,虽然医疗保险市级统筹的实际进展缓慢,但在中央的努力推动下,各地采取多种形式提高统筹层次,努力扩大医保资金池,以求更好地实现医疗保险分散风险的作用。目前,按照实际情况,各地医保基金统筹模式可以分为以下四种:第一,仍然实行县级统筹,区县之间没有风险调剂;第二,基于县级统筹,由各区县向市级医保机构缴纳风险调剂金。这两种统筹模式并未改变医保基金“分级管理”的实质,因此从本质上讲,这两种统筹模式都属于县级统筹范畴,但是第二种在地市范围内进行了一定程度的资金调剂,是对县级统筹的改进,经过几年的尝试和完善,能够较容易过渡到市级统收统支模式。第三,医疗保险基金地市级统收统支,真正做实市级统筹。第四,在市级统筹的基础上,向省级统筹努力。目前,全国70%的地级市已经实现城镇职工基本医疗保险基金和城乡居民基本医疗保险基金的统收统支,除四个直辖市外,海南、福建、宁夏已经实现了城镇职工基本医疗保险的省级调剂金制度,宁夏、青海、广东实现了城乡居民医保的省级调剂金制度,海南更是实现了城乡居民基本医疗保险的统收统支,做实了省级统筹。

  世界各国的公共养老保险都是中央(联邦)政府举办,缴费和支付都由中央政府管理⑯⑰⑱⑲。养老保险全国统筹在实现风险分担和收入再分配、建立全国统一劳动力市场和区域协调发展等方面具有非常重要的作用。我国的公共养老保险迄今没有实现全国统筹。

  早在城乡居民基本养老保险合并之初,国家就对其统筹层次做了设想,“各地要在整合城乡居民养老保险制度的基础上,逐步推进城乡居民养老保险基金省级管理”。然而,目前除四个直辖市和甘肃实现了省(市)级统筹外,多数地区依然是县级统筹,部分地区开始了市级统筹的探索,如广东⑳、南京㉑等地。至于城镇职工基本养老保险,制度设计之初就构想全国统筹,但这一制度最终以县为统筹单位落地。尽管此后相关文件和法规一再强调尽快推进全国统筹㉒,但这一工作进展缓慢,直到2020年,省级统筹才基本做实㉓。机关事业单位养老保险改革起步就明显晚于企业职工养老保险,目前依然实行县级统筹制度,尚未着手更高层次的统筹工作㉔。

  从国家财政视角看,地方统筹存在诸多弊端,亦隐含诸多无奈。一方面,各地苦乐不均,无法最大程度发挥大数法则作用实现互助共济;另一方面,劳动力跨统筹区流动过程中无法实现社会保险的转移接续,这妨碍了劳动力的自由流动,或者损害了参保者的权益。1998年至今,中央财政补贴部分地区企业养老保险基金亏空累计超过3万亿元。与此同时,截至2020年,各省份养老保险基金累计结余4.83亿元,主要存在商业银行中,平均存款利率只有2%左右,低于国债收益率。这种做法实际上是拿出3万多亿元财政资金低息存于银行中,同时各级政府又以更高的利息从银行中借债(地方债)。显然,全国统筹可以解决这个问题。但全国统筹可能会引发地方政府在养老金上的预算软约束问题,或加剧地方政府构筑信息壁垒的激励,甚至逆转地方政府扩面的积极性。

  以县级统筹落地,2010年之后国家努力推进直到2020年方基本实现省级统筹,这是由我国国情决定的,其中涉及到各级政府间财权和事权的分配问题,也涉及到行政管理架构问题,这都是构成国家治理体系和治理能力的核心问题。

  新中国成立后,几经探索和反复,在财力和事权分配上,我国最终形成了“分级管理,分灶吃饭”的财政体制,不同层级政府承担不同类型的事权,获得大致匹配的财力。这种事权和财力分配中一个鲜明的特色是,事关民生的大多数事权和支出责任交由基层政府(县乡两级政府)负责。2000年以后,伴随着农业税的取消,更多的支出责任交给县政府负责。之所以形成这样的制度安排,是因为中国是一个幅员辽阔、人口众多、地区间差异巨大的超大规模型单一制国家,中央政府乃至省政府很难准确把握地方的民生需求,并承担具体的民生保障工作和具体的支出责任。将相应的事权和财权交给县政府,是我国国情下的最优制度安排。这一点在事关全国的民生工作上体现的尤为明显,企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险和机关事业单位养老保险均以县级统筹起步。与“分级管理,分灶吃饭”的财政体制相匹配,和财政收支一样,社保收支也实施“结余留用,超支兜底”制度,这在一定程度上消除了中央和省级政府的信息不对称问题,并一定程度上解决了地方政府的预算软约束问题。体现在社会保险收支问题上,这一安排显著强化了县级政府的预算约束,强化了其基金征缴和支出控费的积极性,甚至形成了追求累计结余最大化的激励。尽管社保基金专款专用,地方政府不能挪用,但是社保基金存款却可以变相作为抵押获得银行的大量贷款,从而扩大地方政府的可支配财力。这种结果已经形成了一种既得利益格局,成为提高统筹层次的障碍㉕,养老保险统筹层次难以提高的部分根源就在这里。

  除财政体制的影响之外,行政管理架构也是影响统筹层次提高的关键因素。与较低的统筹层次相对应,我国的社保经办管理队伍也实行属地化管理,其待遇、升迁靠地方政府,17.7万人的经办管理队伍利益固化在地方,这阻碍了统筹层次的提高㉖。楼继伟(2018)㉗也提出了相同的观点:首先,在中央公务员的比重上,我国远远低于OECD国家;其次,在社保缴费征管效率方面,我国社保实缴额与应缴额之间存在着巨大差距。从国际经验看,为实现应缴尽缴,我国至少需要8%以上㉘的公务员和准公务员㉙的规模重组;在保证应缴尽缴的基础上,实现省级统筹乃至全国统筹,机构重组的规模会更加庞大。

  财政体制和行政架构决定了改革的难度。提高统筹层次不仅涉及到政府间的博弈,还涉及到机构和人员隶属关系的重新调整:除了参与约束和激励相容约束外,还需要考虑政府间的道德风险和政府承诺的动态一致性问题㉚,改革难度不言而喻,可行模式只能在逐步探索中形成,过程中出现的问题也只能从试点和实践中寻找答案㉛。

  如何在最大程度上实现养老保险基金的效率,又不损害地方发展经济并积极推进参保扩面的积极性,均是需要小心处理的问题。立足于目前的中央和地方财力与事权安排、行政管理架构,以及目前的国家治理能力,借鉴省级统筹的实践经验,2018年国务院出台的《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(国发〔2018〕18号)是一种制度创新。该通知提出,“建立养老保险中央调剂制度,作为实现养老保险全国统筹的第一步”,在此基础上,“不断加大调剂力度,尽快实现养老保险全国统筹”。企业职工基本养老保险中央调剂制度可以在一定程度上降低地方统筹的弊端,同时部分消除全国统筹的隐忧,是基于目前国情下的最优选择。

  上解公式:某省份上解额=(某省份职工平均工资×90%)×某省份在职应参保人数×上解比例;

  其中,应参保人数=(在职参保人数 + 企业就业人数)/ 2,全国人均拨付额 = 筹集的中央调剂基金 / 核定的全国离退休人数。

  调剂制度的上解公式和下拨公式中蕴含着对地方政府的激励(如图1所示)。在参保人数的选择上,中央可以选择实际参保人数,也可以选择就业人数,不同的选择代表着中央和地方间不同的收益和风险分担方式。选择实际参保人数,意味着中央(实际上是全国)分享各省份养老保险扩面的收益,这对地方扩面积极性有所抑制;选择企业就业人数,一来对地方上解额要求过高,二来对地方发展经济积极性有所抑制;两者简单平均,既保留地方发展经济和社保扩面的积极性,也让中央(实际上是全国)分享了地方这样做的部分收益。这正是分成佃租制中蕴含的激励机制㉜。在退休人数选择方面,文件没有选择实际离退休人数这个指标,而是设定了有最高限制的核定退休人数,这样可以使地方有积极性去控费。

  养老金调剂制度的建立体现着我国治理水平和治理能力逐步提高的过程。具体来说,在养老金调剂公式中,有三个关键指标,即职工平均工资(社平工资)、应参保人数和退休人数,这三个关键指标的统计与选择体现着国家治理体系和治理能力。简要说,信息搜集和传递能力反映着国家治理体系与治理能力,政府的信息统计收集体系反映其管理制度的特征、中央各部门及地方政府的权力与能力边界。信息作为决策的核心依据,其获取的准确性和及时性影响着政策制定的科学性,和可行的政策选择范围。更本质的问题是,信息搜集和处理能力体现着一个国家的发展水平、治理机制和治理水平。而这些,也蕴含在其历史发展路径中。

  以平均工资为例来说明这一点,图2展示了获得职工平均工资这一统计指标所需的基础统计工作量。图2表明,仅仅社平工资这一个统计量,就需要大量的原始数据统计工作。现有的统计制度很难对个体工商户、灵活就业和非正规部门的就业数据进行准确的统计,新技术、新业态及就业形式的变化更是为统计工作带来了新的挑战。基于传统行政体制上的传统统计制度无法满足海量数据准确统计的需要,这对国家治理体系和社会治理体系提出了新的要求。当然,上述上解和下拨公式亦未要求使用真实收支数据,而是退而求其次使用核定数据即央地协商约定数据,体现出对现有信息获取能力的清醒认识。进一步说,之所以是调剂制度而非调剂金制度,更非统收统支的全国统筹制度,正是基于现有信息获得能力的理性选择。

  企业养老保险中央调剂制度实施以来,其上解比例逐年提高,由2018年的3%已经上升到2020年的4%,这种做法体现的是稳中求进的改革思路。各省企业职工基本养老保险基金净上缴数额如表1所示。由表1可得,北京市、上海市、江苏省、浙江省、广东省和山东省六个省份三年中一直为净上缴地区,并且其净上缴额持续增加(山东2020年略有下降),贵州、云南和西藏三地的上缴金额等于其下拨金额,其他省份均为受益地区。2018年以来,各地区的上缴金额和全国的调剂规模逐年增加。以广东为例,2020年其上缴规模达到1221亿元。2018-2020年,企业养老保险基金调剂总规模分别为2422亿元、6303亿元和7400亿元,占当年全国企业职工养老保险收入的比例也从2018年的6.8%上涨到2020年的24.1%㉝。由此可见,各地苦乐不均的情况得到了一定的缓解。

  另外,中央调剂制度并未明显影响地方扩面和控费的积极性。表2为2018年-2020年部分省份企业职工基本养老保险收入与支出的情况。可以看出,净上缴地区基金收入保持稳定增长㉟,净受益地区基金支出亦没有显著上升,这在一定程度上可以说明企业基本养老保险中央调剂制度的正面效果显著,负面影响不大。中央调剂制度为将来实现基本养老金的全国统筹打下了基础。当然,由于中央调剂制度实施时间较短,加上此期间有新冠肺炎疫情和减税降费政策的影响,可以使用分析的数据较少,更为坚实的结论需要更长时间的实践、更多的数据和更深层次的分析才能得出。另外,关于中央调剂制度引发的地方政府和中央政府之间的博弈以及可能的负面影响需要专文讨论,评估这种负面影响的规模对于养老保险实现全国统筹和医疗保险实现省级统筹具有重要的理论价值和政策含义。

  改革开放以来,经过地方的自发探索、中央部门指导下的地方探索和顶层设计下的现代社会保障制度全面建成三个阶段,我国的现代社会保障制度逐渐建立起来,在全面建成小康社会、实现第一个一百年奋斗目标的过程中发挥了重要作用。对比城市和农村的社保制度建立的过程,基层治理能力是非常重要的因素,农村社会保障制度的建立就是伴随着基层财力的增加和治理能力的提高建立起来的。在社会保障制度初步建成之后,社会保障制度的地区分割和城乡分割等问题依然制约着人民福祉的增进,中央和地方不断对社会保障制度进行完善,包括改变城乡分割格局和不断提高社会保险基金的统筹层次,这些完善既以治理体系和治理能力的现代化进程为基础,又构成治理体系和治理能力现代化的核心要素。

  “十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段,“十四五”时期是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。要实现“人民生活更加美好,人的全面发展、全体人民共同富裕”这一目标,对社会保障制度提出了更高的要求,继续完善社会保障制度,特别是继续提高社会保险的统筹层次是必须要解决的问题,实现医疗保险的市级统筹乃至省级统筹、发挥企业职工养老保险中央调剂制度的作用以及实现全国统筹,均需要在我国治理体系和治理能力现代化建设的过程中逐步解决。

  ②郑秉文、于环、高庆波:《新中国60年社会保障制度回顾》,《当代中国史研究》,2010年第2期。

  ③⑦鲁全:《从地方自行试点到中央主导下的央地分责——改革开放40年中国社会保障制度变革的一个解释框架》,《教学与研究》,2018年第11期。

  ④路风:《中国单位体制的起源和形成》,《中国社会科学季刊(香港)》,1993年第5期。

  ⑤路风:《单位:一种特殊的社会组织形式》,《中国社会科学》,1989年第1期

  ⑥1984年4月,劳动人事部与中国人民保险公司联合发布了《关于城镇集体企业建立养老保险制度的原则和管理问题的函》(劳人险〔1984〕11号),由中国人民保险公司管理经办集体企业的养老保险业务。

  ⑨数据来自民政部1995年印发的《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》。

  ⑩杨园争:《病有所医,老有所养——中国农村医疗和养老保障制度七十年改革回溯与展望》,《社会发展研究》,2019年第1期。

  ⑪1999年《国务院转批整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》(国发〔1999〕14号)指出:“目前不具备实施农村社会养老保险的条件”。

  ⑭朱恒鹏、徐静婷:《共享发展、共同体认同与社会保障制度构建》,《财贸经济》,2016年第10期。

  ⑮2020年,中共中央国务院印发《关于深化医疗保障制度改革的意见》,其中指出,“按照制度政策统一、基金统收统支、管理服务一体的标准,全面做实基本医疗保险市级统筹”,因此,医疗保险的市级统筹工作尚未完全完成。

  ⑰楼继伟:《中高速增长的可能性及实现途径》,《比较》,2015年第3期。

  ⑱㉗㉘楼继伟:《财政事权与支出责任划分》,《比较》,2018年第4期。另外,根据该文,OECD成员国中央公务员占比平均值为41%,其中美国为19%,日本为14%,我国为6%。要实现应缴尽缴的目标,按照日本的规模来说,需要提升8%的中央公务员的比重。

  ⑲㉖郑秉文:《中国养老保险向名义账户制转型的理论基础与基本思路》,《比较》,2015年第5期。

  ⑳2019年12月,广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅和国家税务总局广东省税务局印发《广东省城乡居民基本养老保险基金市级管理实施意见》,要求从2020年7月1日开始,实施城乡居民基本养老保险基金的市级管理,在制度标准、基金管理、基金征收、待遇支出、经办管理和信息系统六方面实现统一。

  ㉑南京市印发《关于印发南京市城乡居民基本养老保险市级统筹实施办法的通知》(宁人社〔2019〕129号),全市从2020年1月1日起实施居民养老保险市级统筹,在全市范围内对居民参保缴费、政策待遇、基金管理、经办服务和信息系统五方面实现统一。

  ㉒2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》明确以法律形式确定了全国统筹的制度模式,2013年国务院转发发改委等部门的《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》(国发〔2013〕6号)甚至明确要求“十二五”末实现基础养老金全国统筹。

  ㉓人社部2020年第四季度新闻发布会指出,“所有省份均启动实施养老保险基金省级统收统支”。

  ㉔王志华:《机关事业单位养老保险省级统筹及抗风险能力研究》,《中国市场》,2020年第24期。根据其内容,机关事业单位养老保险目前大部分地区实施的依然是县级统筹,且没有将提高统筹层次提上日程。

  ㉕㉛朱恒鹏、岳阳、林振翮:《统筹层次提高如何影响社保基金收支——委托—代理视角下的经验证据》,《经济研究》,2020年第11期。

  ㉙各地区社保经办人员身份并不相同,部分地区是公务员编制,部分地区是参照公务员管理的事业编制,还有一些地区则是事业编制。

  ㉝数据来源:2018-2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报和2018-2020年全国社会保险基金收入决算表。

  ㉞数据来源:2019年-2021年中央财政预算。其中,2018年-2020年是实际执行数,2021年是预算数。由于中央调剂制度自2018年7月1日起实施,因此部分省份2018年净上缴数额与2019年相差较多。

  ㉟受新冠肺炎疫情影响,及为应对疫情开展减税降费行动,因此2020年各地收入下降幅度较大。

  ㊱数据来源:各个省份的财政决算报告,数据缺失部分为该省份的财政决算没有报告相关数据。另外,该表格报告的社会保险基金收入与支出包括中央调剂的收入与支出部分。